INU: Osservazioni alla VAS

Rapporto Ambientale relativo alla Valutazione Ambientale Strategica del Piano Territoriale Regionale

Contributo della Sezione Regionale Friuli Venezia Giulia dell’Istituto Nazionale di Urbanistica

È evidente che per la valutazione di una mole di materiale come quello messo a disposizione sarebbero necessari tempi più lunghi rispetto a quelli disponibili. Proprio per il poco tempo dato e al fine di rendere maggiormente collaborativi i contributi del pubblico interessato si ritiene che sarebbe stato quanto mai opportuno attivare momenti partecipativi “proattivi” e non “reattivi” a seguito della messa a disposizione del materiale. In tal modo si sarebbe potuto concretamente entrare nel merito delle questioni, con la possibilità per gli estensori del PTR di aiutare nella comprensione delle scelte e delle modalità con cui si è arrivati alla loro definizione. Fino ad ora la Regione si è limitata ad incontri in cui si sono esposte le finalità generali del piano, ma non si è avuto modo di entrare nel concreto delle decisioni specifiche. Questo ad avviso dello scrivente costituisce un punto di debolezza in quanto tra gli operatori che dovranno poi far riferimento al PTR oggi emerge una forte incertezza rispetto a questo fondamentale strumento di piano elaborato dalla Regione.

Rimarcando la qualità del lavoro e l’impegno profuso per l’elaborazione del quadro delle conoscenze del Rapporto Ambientale, si ritiene comunque necessario porre in evidenza alcune carenze ed incongruenze che a parere di questa Associazione possono essere riscontrate. In particolare si rileva:

1) Non capacità di ri-orientare le scelte di piano da parte del procedura di VAS

La VAS ha come scopo primario quello di integrare la dimensione ambientale all’interno dei piani e programmi e deve essere effettuata durante la fase preparatoria ed anteriormente all’approvazione del piano o programma. Questo è quanto stabilito dal quadro normativo di riferimento.

Il significato del termine “integrazione” della VAS nel processo di Piano, va letto in una logica di tipo “processuale e iterativo”. Ovvero che considera la stessa come componente intrinseca della elaborazione del Piano, integrata a tutte le fasi di elaborazione, approvazione e attuazione dei Piani.

Nella impostazione della VAS modello “processuale e iterativo”, l’Amministrazione che pianifica accompagna ogni fase della elaborazione del Piano con una attività di valutazione adeguata al contenuto e al significato della specifica fase.

Ogni fase comporta la consultazione delle Autorità con competenze ambientali e la partecipazione del pubblico e, partendo dai risultati della fase precedente, ne approfondisce e ne seleziona i contenuti fino alla determinazione delle scelte di Piano, alla sua approvazione e alla sua attuazione.

La trasparenza del processo, la pubblicità e accessibilità degli atti, la cura nella documentazione delle diverse fasi e nella motivazione delle scelte progressivamente assunte costituiscono gli strumenti principali di legittimazione del processo.

Pertanto sono l’ampiezza e l’autorevolezza della consultazione e della partecipazione del pubblico nonché la pubblicità data ai pareri e alle osservazioni ricevute, dei quali si tiene conto nell’approvazione del Piano, che tracciano i confini positivi della sostenibilità delle proposte.

Sembra invece con la VAS del PTR si sia preferito adottare un processo sostanzialmente autoreferenziale attivato solo dopo l’adozione del PTR, coinvolgendo prevalentemente soggetti interni all’amministrazione regionale, chiamati ad esprimere pareri su una documentazione corposa e consolidata che difficilmente può essere riorientata.

Con questa impostazione adottata viene meno l’integrazione delle consultazioni all’interno dell’iter decisionale.

Un altro importante aspetto è legato al fatto che non vi è evidenza di come il processo di valutazione abbia tenuto conto delle attività di consultazione. A tal proposito si cita l'art. 8 della direttiva, relativo all’iter decisionale, che recita: “In fase di preparazione del piano o del programma e prima della sua adozione o dell'avvio della relativa procedura legislativa si prendono in considerazione il rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo 5, i pareri espressi ai sensi dell'articolo 6 nonché i risultati di ogni consultazione transfrontaliera avviata ai sensi dell'articolo 7”

Alla luce di quanto sopra indicato, si rileva, sulla base della documentazione prodotta, la mancanza di elementi riguardanti la consultazione transfrontaliera. Questo è una aspetto di primaria importanza, in quanto il PTR definisce previsioni di infrastrutture per la mobilità ed infrastrutture energetiche che per la loro portata hanno una rilevanza territoriale transnazionale.

Di questa consultazione transfrontaliera, dei suoi esiti e del come questi sono stati integrati nel processo valutativo del piano non si trova riferimento all’interno del Rapporto Ambientale.

In sostanza si ritiene di segnalare che la VAS del PTR, secondo quanto esposto, manifesta una carenza di impostazione metodologica in quanto non è pienamente riuscita ad orientare le scelte, le azioni e le norme di piano, al fine di superare le criticità che pur sono emerse dal Rapporto Ambientale. La VAS nella sostanza non è riuscita a svolgere a pieno la sua missione.

2) Non evidenza della descrizione delle ragionevoli alternative

Il Rapporto Ambientale, così come specificato dall’attuale quadro normativo di riferimento, deve: “individuare, descrivere e valutare gli effetti significativi che l'attuazione del Piano potrebbe avere sull'ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano, individuando tutte le misure necessarie per mitigare o compensare le varie criticità di natura ambientale e territoriale”.

I documenti del PTR non contengono indicazioni in merito alle ragionevoli alternative, in quanto propongono esclusivamente le scelte di piano senza operare un confronto con altre scelte possibili (ragionevoli alternative).

3) Mancanza di risposte del PTR rispetto all’evidenziazione delle criticità riportate nel Rapporto Ambientale

Nel Rapporto Ambientale (RA) vengono evidenziate numerose criticità ambientali relative allo stato dell’ambiente, ma non vi è evidenza di come tali criticità trovino risposta nelle norme o nelle azioni del PTR. Questo pare evidentemente l’esito di un’attività di elaborazione del Rapporto Ambientale svolta successivamente in termini temporali rispetto alla definizione delle scelte di piano e dell’elaborazione delle norme di piano.

In alcuni casi, rispetto ad alcune criticità evidenziate, il RA propone delle raccomandazioni (cfr. pag. 504 RA). Non è chiaro come queste raccomandazioni siano tradotte poi in norma di piano e quale sia la effettiva cogenza delle stesse rispetto alle future scelte di pianificazione che le realtà comunali andranno ad esprimere.

Rispetto alle aree industriali di interesse regionale (D1), ad esempio, si evidenzia che: “l’ulteriore sviluppo di queste aree va pianificato tenendo conto della situazione esistente e valutando la compatibilità ambientale di ulteriori interventi che possono provocare un peggioramento della situazione, anche introducendo specifiche norme di attuazione”. Per contro nella lettura delle norme tecniche del PTR non vi è alcun riscontro rispetto a questi elementi di attenzione evidenziati nel RA.

Altra questione molto importante è quella relativa alle criticità ambientali riferiti agli scenari incidentali degli stabilimenti a Rischi di Incidente Rilevante di cui al DM 9.5.2001. Si ricorda che la norma statale stabilisce che le Province o le città metropolitane qualora costituite, al momento della stesura dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali e nell'ambito della determinazione degli assetti generali del territorio, debbano disciplinare, tra l'altro, la relazione degli stabilimenti con gli elementi territoriali e ambientali vulnerabili come definiti nell'allegato al decreto, con le reti e i nodi infrastrutturali, di trasporto, tecnologici ed energetici, esistenti e previsti, tenendo conto delle aree di criticità relativamente alle diverse ipotesi di rischio naturale individuate nel piano di protezione civile.

È evidente che questa tematica non può essere trattata solo dal punto di vista autorizzatorio come, invece, si specifica a pag. 394 del RA, ma necessità di un’attività di coordinamento sovraccomunale che, peraltro, non può essere esercitato dalle Province in quanto la nuova legge urbanistica non assegna a loro tale mansione. Pertanto è necessario venga definito chi si fa carico di questo onere considerato che la Regione non ritenuto necessario affrontarlo direttamente, e visto che sembrano inadeguati rispetto alla tematica in questione e agli impatti di area vasta le previsioni normative definite agli artt. 38 e 39 delle Norme Tecniche del PTR.

4) Presenza di contraddizioni e incoerenze delle scelte di PTR rispetto alla dimensione ambientale.

Dalla lettura del RA emerge che molti riferimenti rimangono legati all’indeterminatezza degli effetti di alcune decisioni di piano sul sistema delle aree protette e dei territori che esprimono significative valenze ambientali. In particolare dove si parla di rapporto tra le previsioni del corridoio V e le direttrici ambientali si afferma che: “il PTR potrebbe proporre criteri progettuali e localizzativi funzionali al raggiungimento degli obiettivi di conservazione dei siti”. (cfr. RA pag. 555). È evidente che rispetto alla criticità sollevata il PTR non ha ancora definito una soluzione. Alla pagina precedente del RA si afferma che “la costruzione dei tratti di corridoio V in provincia di Trieste andrà ad aggravare ulteriormente la situazione idrogeomorfologica del Carso.[…] Si segnala la necessità di strumenti di pianificazione sovraccomunale,per la valutazione degli effetti cumulativi delle diverse previsioni di Piano”.

Da quanto affermato viene sottolineata la necessità di una pianificazione sovraccomunale che sia mirata ad un’ambito specifico con l’obiettivo di risolvere delle specifiche criticità.

È evidente che l’apparato normativo della LR 5/2007 non fornisce una risposta in questa direzione, in quanto lascia alla libera aggregazione tra comuni l’organizzazione della pianificazione sovraccomunale. Ciò a partire dai criteri introdotti con l’art. 26, il quale non utilizza come criteri aggregativi quelli legati al territorio nella sua fisicità e problematicità, ma invece criteri di aggregazione numerica che non sembrano non idonei a risolvere le questioni poste all’attenzione.

Nella valutazione in merito allo sviluppo del turismo regionale a pag 523 del RA si afferma che: “la montagna regionale è caratterizzata da elementi di grande pregio naturalistico che emergono dalla presenza di numerose aree protette…” e per contro, subito dopo, si afferma che: “le espansioni del demanio sciabile vanno in alcuni casi ad interessare aree con queste caratteristiche di pregio che potrebbero trovare in futuro anche altra forme di valorizzazione più consone alla tutela della natura”. Queste due affermazioni sono in forte contrapposizione e mettono in evidenza in evidenza incoerenze delle scelte del PTR rispetto al sistema delle aree protette e in generale di quelle di forte valenza ambientale. Ad evidenziare maggiormente questa incoerenza si dice poi che “per tutti gli interventi sul comparto è necessario passare da una logica che prende in considerazione l’area interessata dalla specifica proposta di intervento ad una visione che tenga in considerazione l’intero ambito di riferimento per cercare di arrivare ad una pianificazione coerente degli interventi anche con i sistemi degli insediamenti e delle infrastrutture”.

Alla luce di queste contraddizioni ed incoerenze, pare emergere con forza la necessità di un approfondimento della struttura progettuale e dell’apparato normativo del PTR, che sia in grado di dare soluzione alle criticità emerse.

5) Mancanza della Valutazione di Incidenza Ambientale degli impatti del PTR sulla rete Natura 2000

Nel capitolo 6.1 del Rapporto Ambientale vengono messe in evidenza le criticità dei diversi SIC e ZPS presenti nel territorio regionale ed in alcuni casi evidenziandone il grado di vulnerabilità “alto”, ma non vi è la presenza di elaborati che abbiano rappresentino la necessaria (anche normativamente) Valutazione di Incidenza Ambientale delle azioni del PTR relativamente a tali siti. Questo è evidente in particolare per le aree carsiche interessate dal passaggio del Corridoio V e per le aree che possono subire effetti rilevanti dalla previsione di altre importanti infrastrutture (Autostrada Cadore-Carnia) e dalla realizzazione di nuovi interventi di rilevante impatto per la pratica dello sci.

6) Mancanza di integrazione degli aspetti paesaggistici nel Rapporto Ambientale

Nel capitolo 7 pag. 411, si esordisce affermando che “si richiamano le possibili interazioni tra l’ambiente ed il PTR, sia a livello di obiettivi sia a livello di azioni riguardanti le risorse essenziali di interesse regionale che sono quelle previste all’art. 2 della LR 5/2007, tra le quali il paesaggio”. Successivamente si afferma che: “i gruppi tematici hanno affrontato l’analisi delle componenti ambientali acqua, aria, clima e suolo, mentre non è stato affrontato il problema relativo alla componente paesaggio e beni archeologici, in quanto non di competenza ARPA”. Da questo emerge la non presa in considerazione del tema paesaggio all’interno del RA e di quali siano gli effettivi impatti del PTR sullo stesso, anche alla luce del fatto che il PTR dovrebbe avere il valore di Piano Paesaggistico.

7) Mancanza di una valutazione di coerenza esterna rispetto alle previsioni extraterritoriali

Risulta operata una valutazione di coerenza esterna rispetto agli obiettivi di sostenibilità ambientale, a partire da documenti e programmi internazionali fino a quelli nazionali. Tali obiettivi sono quasi sempre condivisibili in relazione al loro carattere generale.

Per contro, manca una valutazione di coerenza delle azioni del PTR rispetto alle progettualità in corso in altre Regioni, come il Veneto e il Trentino Alto Adige, o negli stati confinanti come la Slovenia e l’Austria.

Per temi importanti come quelli delle aree protette, della mobilità e delle infrastrutture energetiche è necessario evidenziare il livello di coerenza tra le ipotesi regionali e quelle in corso di elaborazione nei territori confinanti.

8) Mancanza degli indicatori per l’attività di monitoraggio del PTR

Se si considera che nel Rapporto Ambientale non sono segnalati gli indicatori per la valutazione delle ricadute del PTR rispetto agli obiettivi fissati e alle azioni previste, si può concludere che non si sono attuate le condizioni per effettuare il monitoraggio degli effetti e le ricadute dello stesso. Pertanto da questo punto di vista il lavoro svolto risulta incompleto e non rispondente ai dettati normativi, che indicano nel monitoraggio un importante fase della procedura di VAS.

Entrando nel merito dell’elaborato 5C “indicatori per il monitoraggio” che rimanda all’allegato 23 delle norme tecniche di attuazione, si riscontra la mancanza di una definizione organica degli indicatori di VAS che tengano in considerazione i diversi temi trattati dal PTR ed in riferimento alle risorse essenziali di cui all’art. 2 della LR 5/2007.

In tale allegato sono riportati solo gli indicatori relativi all’uso del suolo, senza una specifica indicazione della finalità del singolo indicatore e di quale obiettivo di monitoraggio si vuole raggiungere con l’indicatore proposto.

È quanto mai necessario la definizione di un set di indicatori ben strutturato e che possa essere utilizzato anche dai piani comunali e sovraccomunali, nella fase di monitoraggio e di ri-orientamento delle scelte.